近期, 有民办学校向笔者咨询, 该校办理举办者变更事项时, 开办资金已实缴, 然而民政部门仍要求新举办者必须另外足额缴存与开办资金等额的货币资金, 如此才能完成举办者变更的程序。学校有疑惑, 这样的要求是否于法律依据? 鉴于此问题, 笔者并非首次被问及, 且在具体实践中确实令人备受困扰着, 笔者觉得非常有必要在此展开探讨与商榷。
01
民办学校举办者变更的审批权
《教育法》
第二十八条 学校的设立, 要按照国家有关规定办理手续, 其他教育机构的设立, 需按照国家有关规定办理手续, 学校变更是这样, 要按规定, 其终止也罢, 皆是应照国家有关规定办理审核、批准、注册或者备案手续。
《民办教育促进法》
第十二条 举办实施学历教育的民办学校, 其审批权归县级以上人民政府教育行政部门, 按国家规定权限执行；举办实施学前教育的民办学校, 同样由县级以上人民政府教育行政部门依国家规定权限进行审批；举办自学考试助学及其他文化教育的民办学校, 也是由县级以上人民政府教育行政部门按国家规定权限去审批；举办实施以职业技能为主的职业资格培训的民办学校, 由县级以上人民政府人力资源社会保障行政部门按国家规定权限审批, 且需抄送同级教育行政部门备案；举办实施职业技能培训的民办学校, 由县级以上人民政府人力资源社会保障行政部门按国家规定权限审批, 并抄送同级教育行政部门备案。
第五十四条 民办学校举办者变更, 这一情况得由举办者先行提出, 之后要开展财务清算工作, 此工作完成后, 还需经过学校理事会或者董事会给出同意意见, 最后报给审批机关去核准才行。
依据上面所讲的规定, 不难发现, 教育行政部门是学历教育、学前教育、自学考试助学以及其他文化教育的民办学校的主管部门, 对于这几类民办学校的设立事项, 它有法定的审批权限, 对于变更事项, 它有法定的审批权限, 对于终止事项, 它也有法定的审批权限, 这里所包含的审批权限必然涵盖民办学校举办者变更的审批。所以, 学历教育、学前教育、自学考试助学以及其他文化教育的民办学校举办者变更应当属于教育行政部门的法定审批权限范围之内。
同一时间, 针对非营利性质的民办学校而言, 除了作为业务主管的教育行政部门之外, 还有作为登记管理机关的民政部门。那么, 针对非营利性民办学校, 其举办者变更的事项是不是属于登记管理部门的变更登记范畴呢?
《民办非企业单位登记暂行办法》
第七条 名称, 住所, 宗旨和业务范围, 就是民办非企业单位的登记事项, 其中还含了法定代表人或单位负责人, 开办资金, 以及业务主管单位。
《民办非企业单位登记管理暂行条例》
第十五条 民办非企业单位, 若登记事项要变更, 那应当在业务主管单位审查同意之日起三日内, 继而向登记管理机关去申请变更登记。民办非企业单位, 要是修改章程, 应当自业务主管单位审查同意之日起三十日内, 报送登记管理机关进行核准。
由此可以知道, 非营利性质的民办学校, 其名称、住所、宗旨以及业务范围、法定代表人或者单位负责人、开办资金还有业务主管部门, 属于民办非企业单位法人登记证里的登记事项, 并且这些登记事项要是发生变更, 仍然需要业务主管部门在前面给出同意的意见, 之后才由民政部门去做变更登记。
在此新开办民办学校值不值得报，笔者提请注意两点：
01
前述民办非企业法人单位的登记事项并未包括举办者信息。
02
仅针对前述民办非企业法人单位, 民政部门所做的是办理登记事项的变更登记, 并非审核批准。
综上所述, 笔者觉得, 对于非营利性学历教育、学前教育、自学考试助学以及其他文化教育的民办学校, 其举办者变更的审批权限仅仅归属于教育行政部门, 而且, 该项变更登记并不在民政部门所办理的变更登记事项范围之内, 所以, 民政部门并没有法定权限去对举办者变更事项予以审查批准。
02
民办学校举办者变更的程序
《民办教育促进法实施条例》
第五十四条 民办学校举办者的变更，须由举办者提出新开办民办学校值不值得报，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意物理好资源网，报审批机关核准。
《民办教育促进法实施条例》
第十二条 民办学校举办者发生变更的情形时, 理应签订变更协议, 然而绝不可以涉及学校的法人财产, 并且一定不能影响学校发展进程, 与此同时绝对不可损害教职员工以及学生的权益；在现存的民办学校当中, 如果举办者变更了, 基于其依法充分合理拥有的合法权益, 可以与继任举办者通过协议的方式来约定变更收益。
举办者具备的法定民营学校条件不再符合的, 应在6个月之内向审批机关提出变更申请, 若逾期未变更, 审批机关会责令其进行变更。
若举办者身为法人, 那么其控股股东以及实际控制人理应契合法律、行政法规所规定的举办民办学校的条件, 一旦控股股东与实际控制人出现变更, 便应当向主管部门报备且进行公示。
若举办者发生变更, 且符合法定条件, 那么审批机关应当于规定的期限之内予以办理。
从以上规定能够知道, 民办学校举办者变更的法定程序仅仅是, 举办者提出申请, 进行财务清算, 决策机构表示同意, 向审批机关报送核准。在这当中, 不存在新举办者需要新增开办资金的程序规定。所以, 笔者觉得, 民政部门身为非营利性民办学校的登记管理部门, 要求新举办者新增开办资金的这种做法是没有法律依据的。
03
行政许可事项能否擅自增加限制条件
《行政许可法》
第五条 第二段, 涉及行政许可的那些规定, 是应当予以公布的；要是没有公布的话, 那就不能够当作实施行政许可的依据。行政许可的实施情况以及结果, 除了涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的情形之外, 都是应当公开的。要是没有经过申请人同意, 行政机关及其当中的工作人员、参与专家评审等相关的人员, 是不得去披露申请人所提交的商业秘密、未披露信息或者保密商务信息的, 除非法律另外有规定或者涉及国家安全、重大社会公共利益的情况除外；要是行政机关依照规定公开了申请人前面提到的那些信息, 那么是允许申请人在合理的期限之内提出异议的。
第十六条 第四款, 法规以及规章, 针对实施上位法所设定的行政许可作出的具体规定, 不可以增设行政许可, 对于行政许可条件作出的具体规定, 不允许增设违反上位法的其他条件。
第十七条 除了本法第十四条所规定的情况之外, 以及第十五条所规定的情况以内, 其他的规范性文件, 一概都不可以设定行政许可。
参照上述规定, 与行政许可相关的依据文件一定要公开, 要是没公开, 就不能当作实施行政许可的依据。这就表明, 就算是对民办学校举办者变更持有法定行政许可权的审批机关, 要是规定新举办者办理举办者变更必须新增开办资金, 那么, 审批机关就得公布相应的依据文件, 不然就没权力提这样的要求。以及, 《民办教育促进法实施条例》属于《民办教育促进法》的下位法, 对于上位法里有关民办学校举办者变更的相关法定程序的规定, 既没有增设, 也没有权力增设任何其他条件, 更何况是其他规范性文件。
因此, 作笔者之所想, 对于民办学校而言, 若要求新的举办者增添开办资金才可以去做举办者变更事项的办理, 这当中存在着违法增加行政许可条件的状况, 特向有关部门提示能给到足够的重视。
分析到这里, 笔者还是倾向于觉得, 本文开头问题里提到的民政部门, 对于非营利性民办学校的举办者变更事项, 并没有法定审批权限, 并且, 对于新举办者作出的必须新增实缴开办资金的做法, 也是没有法律依据的, 这种行为存在违反《行政许可法》相关规定的情况。
上面所进行的分析得出的结论, 仅仅只是笔者个人的那么一点思考, 或许存在着不那么完备或者有失偏颇的地方, 并真诚地希望同行以及读者能够对其给出批评指正。
文源 | 丰乐法苑（2025年01月10日）